工程造价市场化改革下定额的再认识与建议
摘要：随着工程造价市场化改革的深入推进，市场决定工程造价机制将逐步建立和完善，因计划经济体制 得以广泛应用的定额需要在市场化机制下回归本质。本文梳理总结我国定额的发展脉络，分析定额的认识 误区和存在问题，从建立基于动态定额的造价指标、发挥定额在施工企业管理中的作用等四个方面提出相 关建议。 关键词：工程造价；改革；定额；建议
1引言 随着市场在资源配置中作用的发挥，国家工程造价 改革将通过市场化改革、国际化运行、信息化创新、法治 化保障手段，建立完善市场决定工程造价机制，有效控 制投资成本，提高投资效益。近年来，国家已在广东、北 京、福建、湖北等地开展工程造价改革试点，并陆续出台 放宽工程造价咨询企业设立条件等政策，其目的是要通过市场化机制推动国家工程造价管理体系的重构，作为 与工程造价管理体系相伴相生的定额，在工程造价市场 化改革中何去何从成为焦点。定额随着社会生产的发展 以及管理科学而产生，作为一种科学的量化标准在企业 生产经营中发挥了重要作用，在工程造价市场化改革背 景下，需要分析定额的认识误区，回归定额本质，更好发 挥定额在企业管理中的作用。本文在全面梳理定额产生 与发展的基础上，厘清定额的认识误区以及存在的问题， 并在此基础上提出应对策略。
2定额的产生与发展
2.1定额的产生 上世纪初，美国生产管理科学的发展相对落后“古典管理理论”的代表人物泰勒等人，开始了企业管 理理论和方法的研究，泰勒提倡科学管理，主要着眼于 提高生产过程工作效率，通过工人工作时间的组成、有 效和无效消耗的分析研究和科学试验，制定出标准操作 方法和标准化的工具、设备和材料，提出科学的工时定 额和工时定额与有差别的计件工资制度相结合。定额本 质上是指在正常社会劳动条件及合理时间下，进行生产 经营活动时，在人力、物力、财力等方面所消耗资源的 数量标准。
2.2定额的发展
2.2.1计划经济主导下的政府统一定价制度 新中国成立后，我国长期实行计划经济体制，工程 造价管理实行“量价合一，固定取费”的概预算制度。自 1984年开始，我国实行有计划的商品经济，虽然通过实 行工程招投标制度，打破了工程建设任务的行政分配体 制，但工程造价仍然沿用计划经济体制下的管理体系， 定额的编制和生产要素价格的发布总是滞后，并且与市 场实际不符。
2.2.2市场发挥基础性作用下的政府指导价制度 社会主义市场经济体制下，为使市场对资源配置起 基础性作用，在市场经济发展形势下，我国开始对定额 计价进行了“控制量、指导价、竞争费”的改良，即按照 统一的计算规则控制工程量，各地区定期发布人工、材 料、机械等价格信息及调价文件予以指导，间接费、利 润率等则通过市场竞争形成。
2.2.3市场发挥决定性作用下的工程计价改革 2003年借鉴英国工料测量制度，我国出台了《建设 工程工程量清单计价规范》，与定额计价相比，工程量 清单计价更多体现了“量价分离，风险分担”的原则，即 招标人按照项目特征提供工程量清单，由投标人根据自 身成本、技术和管理水平进行自主竞争报价，初步建立 了“企业自主报价，竞争形成价格”机制，但企业报价仍 依赖统一发布的定额，市场作用发挥不明显。
3定额的认识误区及存在问题
3.1定额的认识误区
3.1.1定额是计划经济的产物 定额的出现最早是出于生产经营管理的需要，但在 工程建设领域得到充分发展和应用。我国上世纪中期， 在基本建设领域从前苏联学习了一套计价方法，即由政 府统一制定工程量计算规则、人材机消耗量和价格，随 着我国由计划经济向市场经济的推进，定额经历了“统 一工程量计算规则、消耗量和价格”、“统一工程量计算 规则、控制消耗量、放开价格”和仅统一工程量计算规 则三个阶段。我国定额的应用源于计划经济时代，在工 程建设领域合理确定和控制工程造价发挥了重要作用， 在我国进入社会主义市场经济阶段，部分观点认为定额 是计划经济的产物，存在谈定额色变现象，而忽视了定 额的科学管理本质。
3.1.2定额禁锢企业创新发展 泰勒提出的定额理念，本质是应用科学的方法，在 认真研究客观规律的基础上，找出影响生产效率的各种 主客观因素，提出生产技术与组织的合理方案，包括对 生产环境、组织、条件、工序等的规定，并规定合理方 案对应的人工、材料和机械的消耗量或金额标准。部分 观点认为定额禁锢了企业，不利于企业的创新发展，已 失去存在的价值，实质上，从某种意义上看，定额更多 是一种管理方法和管理工具，在西方企业的现代化管理 中一直占有重要地位。
3.2定额存在的问题
3.2.1无法及时和真实反映技术发展和市场变化 科学技术日新月异，新材料、新技术和新工艺不断 涌现，社会生产力水平不断提升，基于施工图的定额消 耗量理论上反映社会平均水平，实则脱离施工现场实 际，且体现不出不同项目特征、不同企业技术管理水平 和成本的差异，却成为市场主体主要的计价依据；信息 价格采集与发布缺乏科学性，不能及时、准确反映市 场实际情况，明显滞后于市场变化，导致按定额和信息 价编制的造价偏离市场实际价格，难以真实反映市场 实际情况，也难以真实地反映企业的实际成本和管理 水平。
3.2.2无限扩大定额的应用环节和作用 在现行的工程造价管理体制下，各专业工程建设定 额由国家、行业或地方建设主管部门组织编制和发布， 工程建设定额经历了从计划经济时代工程建设各阶段、 各投资主体强制执行到现阶段仅作为全部使用国有资 金或国有资金投资为主的工程投资估算、初步设计概算 和施工图预算的编制依据，但在实际应用中，基于“方 便”“权威”或“免责”等考虑，为避免争议和审计风 险，定额扩大到了招投标、项目实施和结算等本应由市 场发挥作用的环节，甚至在工程审计环节涉及造价也与 定额捆绑。
3.2.3长期和过度依赖定额的惯性思维 定额本是通过标准化设备和标准化工艺，达到资源消耗量标准化，以期提高生产效率、降低生产成本，在 引入工程建设领域后，作为一种工程计价模式固化了资 源消耗量和价格水平，工程建设领域工程造价管理历经 几十年的定额计价模式，工程管理人员习惯于用定额的 思维解决本应由合同解决的问题，在合同执行时更习惯 于把定额标准作为唯一的依据而忽视合同的管理，遇到 造价问题就习惯于向定额管理机构要定额标准，以图了 事和省事，缺乏基本的合同判断和执行能力，往往出现 无定额时希望有定额但有定额时又把所有问题归咎于 定额的惯性思维怪圈。
4应对建议
4.1建立基于动态定额的造价指标 工程造价的核心是消耗量和价格的问题，要利用大 数据、云计算等新技术实现建设各方消耗量和价格信息 的共享和联动，建立适应新材料、新技术和新工艺变化 的人工、材料和机械消耗量的动态调整机制，基于动态 的定额消耗量和市场价格水平测算工程造价指标，作为 建设方控制工程造价的参考依据，改变传统估概预算分 阶段控制的管理模式，把定额现有的最高限额管理回归 标准管理的本质，以市场化机制提高建设方工程造价的 精准性。
4.2发挥定额在施工企业管理中的作用 定额的本质是指企业在进行生产经营活动时所消 耗资源的数量标准，施工企业作为工程建设活动的主 体本应编制自己的企业定额，但长期以来，施工企业往 往过度依赖国家或行业统一的定额标准，不了解企业 自身完成生产所需消耗的资源情况，往往在市场竞争中 盲目承接工程和盲目施工，导致经营困难，因此，定额 作为一种有效的管理方法和工具，应在施工企业中充 分应用，作为施工企业内部生产与管理和对外经营活 动的基础，以实施定额管理有效提高劳动效率和企业 效益。
4.3树立合同管理意识 工程造价管理人员长期受定额计价模式的影响， 往往对合同的作用认识不足，不认真研究和熟悉合同条 款，缺乏履约意识、合同执行力不足，在发生合同纠纷和 合同结算时，遇到造价问题就习惯于向定额管理机构要 定额标准，缺乏基本的合同判断和执行能力。在市场化 机制下，合同管理是工程造价管理的核心，工程造价管 理人员需要转变定额计价模式下的固有观念，在工程实 施过程中树立合同意识，以合同管理为核心，充分了解 合同的管理目标、双方的权利及义务、各类风险及风险 承担界面和合同违约的处理程序等，做好风险控制，确 保工程造价受控。
4.4把定额作为创新的基础 定额反映的是一种社会平均消耗水平，企业应以定 额作为基准起点和检验标准，达不到定额标准的要求， 应该对照分析原因，改进生产技术、优化生产方案、提 升生产工艺，因此，定额并非创新的绊脚石，企业应把 定额作为寻找创新点的基础，使技术创新都真正具有实 用性、科学性与经济性。
5结语
在工程造价市场化改革的大背景下，定额作为一种 管理方法，应该回归定额的本质，不是要否定定额，而 是要差异化应用定额，取消定额与本应由市场解决的招 投标和结算等环节计价的捆绑，尤其是加强定额在施工 企业的应用，更好发挥定额在企业生产经营中的作用， 以期提高劳动生产率、降低生产成本。同时，建设方工 程管理人员需要转变定额计价模式下的固有观念，树立 合同管理意识，以合同管理为核心，做好风险控制，用 市场化机制管理工程造价。
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