学校：湖北汽车工业学院
作者：黄雪奕
摘要：农村宅基地“三权分置”改革是落实乡村振兴战略的重要手段，也是实现乡村振兴的关键制度创新。各地依据本地特点开始积极探索和丰富“三权分置”的具体实现形式，然而，各地在开展改革宅基地“三权分置”政策实践过程中遇到了诸多困难。2019年镇江市政府工作报告中指出，深化农村土地制度改革，推进农村宅基地“三权分置”试点。结合乡村振兴的大背景，花园村有条不紊的“三权分置”改革实践中存在的法律困境及成因，花园村宅基地负责人林主任因地制宜设计出科学合理的具体路径，旨在促进农村宅基地“三权分置”权能的实现，深化农村土地制度的改革，从而真正实现城乡融合发展。
（一）调研背景及目的
近年来，随着城镇化的快速推进，大量农村人口不断向城镇转移，宅基地闲置荒废、一户多宅、隐形流转等低效利用问题，已成为农村土地管理的焦点与难点问题，阻碍了乡村振兴战略目标的实现。为此，我国开始实施农村宅基地“三权分置”的改革策略，以适应我国城镇化、农民市民化的发展趋势。三权分置着眼解决的是现代农业的资源配置问题，重点解决三农问题，助力乡村振兴，意义非常重大。2018年中央一号文件指出:“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”
（二）精心部署，全面策划
2.1 继续深化农村集体土地产权改革
探索农村土地承包权自愿有偿退出，扩大土地经营权抵押贷款，鼓励土地托管、土地入股和农业社会化服务。巩固“大棚房”清理整治成果，落实设施农业用地政策，重点解决设施农业用地难问题。
2.2 结合第三次全省国土调查，开展农村宅基地使用权确权登记颁证工作统一确权登记发证是巩固农村建设用地“三权分置”改革成果的重要举措。镇江市自然资源管理部门研究修订出台宅基地管理办法，总结句容市何庄村试点经验，大力推进农村宅基地制度改革。
2.3 深化农村集体产权制度改革，组织农村集体经济组织登记赋码，探索集体资产股权质押贷款办法，深化“三建三管一提升”改革，建立上下联动、统一规范、监管有力的农村集体“三资”管理平台；完善资产清查、资产资源台账、资产资源使用等监管制度，确保农村各类产权交易统一进场入市。
2.4 完善宅基地权益取得方式保障农民住房权，针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，通过开展自愿有偿退出宅基地，极力打造新产业新业态。
2.5 加大资金支持力度，发挥农民主体作用
认真落实《关于乡村振兴战略的实施意见（2018—2022）》（镇发﹝2018﹞13号）文件规定的城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡所获的土地增值收益镇村分配政策。鼓励农村集体经济组织通过依法盘活集体“三资”募集资金，鼓励乡贤捐资支持农村人居环境整治。
2.6 三管齐下对农村集体资产进行监管，2020年基本完成农村集体产权制度改革和农村宅基地使用权确权登记颁证工作，形成平台管理、制度管理和组织管理三管齐下的农村集体资产监管方式。
（三）农村宅基地“三权分置”的法律困境与障碍
2018年中央一号文件中提出的宅基地“三权分置”改革旨在促进宅基地所有权的权能结构从“二元”向“三元”转变，从而推动农村土地资源的有效配置，实现农村土地制度的改革深化。然而，各地宅基地“三权分置”改革实施过程中遇到宅基地“三权分置”中的“资格权”创设的法律依据不足、宅基地“三权分置”的属性存在逻辑悖论、农民集体宅基地所有权的抽象性致使司法实践中出现诸多现实困难等。同时，宅基地“三权分置”作为我国农村土地制度的重大制度创新，势必会冲击我国宅基地制度现有的法律框架，在实践中还会面临一些困惑与障碍。
3.1 宅基地“三权分置”中的“资格权”创设的法律依据不足
自从2018年中央一号文件中提出“探索农村宅基地所有权、资格权和使用权的分离”，“资格权”便成为学界争议的焦点。什么是资格权？我国现行法律法规并没有相关界定，给农村宅基地“三权分置”的实施造成法理困境和理论障碍。
3.2 农村宅基地“三权分置”的属性存在逻辑悖论
所谓“三权分置”中的“资格权”，相当于“成员权”，它具有人身权性质，而“三权分置”中的“所有权”和“使用权”则具有财产权性质。“三权”虽然具有一定内在联系，但不属于同一权利属性，在逻辑上难以形成同一体系。农村宅基地“三权分置”改革的目标旨在加强集体所有权的前提下，切实保障农民居住权，同时，发挥宅基地的价值功能，通过合法流转增加农民财产性收入。
3.3 农民集体宅基地所有权的抽象性成为司法实践中的现实障碍
落实集体所有权体现了“三权分置”政策实施中对宅基地所有权的进一步强化。依据《宪法》第十条规定，农村宅基地归农民集体组织所有。而农民集体是抽象的概念，不能直接行使所有权，这使得农村宅基地所有权与一般的所有权相较显得弱化。农地所有权存在权利主体不明、权能不全、农民权利虚化的问题。
（四） 农村宅基地“三权分置”的实现路径
宅基地“三权分置”改革成果关系到乡村振兴战略的整体局势，其改革成效与乡村振兴战略目标实现与否休戚相关，因此，宅基地“三权分置”的路径破解成为农地改革的核心问题。根据土地承包经营权“三权分置”改革的实践经验，首先需要将土地政策上升为法律规定，为农村宅基地合法流转奠定基础。
4.1 宅基地“三权分置”的创设应有明确的法律依据
《民法典》的出台已使“三权分置”政策在土地承包经营权领域得以施行，这将在提升集体土地利用率方面产生重要的推动作用。然而，“三权分置”在宅基地领域还没有加以规定和落实。农村土地“三权分置”涉及各方主体的财产权益，宅基地“三权分置”势必会冲击我国宅基地制度现有的法律框架。因此，需要法律的确认和保护。目前，我国关于农村宅基地制度的相关规定主要体现在《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律规范中，法律规范内容分散且供给不足，无法从根本上全面保障农村宅基地“三权分置”的有效实施，从而导致农村房屋流转受到诸多限制、宅基地大量闲置以及由此带来的一系列宅基地管理秩序混乱等现象。
4.2 落实宅基地所有权
坚持宅基地所有权，是盘活利用宅基地的根本保障。宅基地“三权分置”实施的首要条件是落实集体所有权，即在保持社会主义公有制性质的前提下，严格落实农村集体组织的的所有权地位，并给予其相应的处分权。
4.3 保障宅基地农户的资格权
保障宅基地资格权，是盘活利用宅基地的基本前提，也是“三权分置”实施的关键所在，能否公平合理确认资格权关系到整个集体的利益。首先，要明确“资格权”的法律依据。如前所述，我国现行法律对“资格权”没有作出具体规定，“成员权”也未纳入《民法典》，我国《宪法》《土地管理法》也只有“集体经济组织成员”的表述，农民只有获得“成员权”身份才可以享受农村集体经济组织的每个成员应有的权利。
4.4 放活宅基地使用权
放活宅基地使用权，是盘活利用宅基地的实现路径。农村宅基地“三权分置”的改革重心即放活使用权，一方面要盘活闲置宅基地资源，另一方面要明确宅基地的收益权。宅基地“三权分置”制度设计的目的即是突破现有法律对宅基地使用权人的权利封闭，引入其他社会主体到对宅基地的利用中来，从而有效盘活闲置宅基地。
综上，农村宅基地制度改革是一件复杂的系统工程，不仅需要国家层面完善相关法律，同时，还应该有相应的配套体系，包括建立清晰的产权制度、自愿有偿退出制度、村民自治管理制度等。宅基地“三权分置”改革在现实工作中是一个整体工程，不论是所有权的稳定、资格权的确立，还是使用权的放活，都与乡村振兴的总要求相契合。落实宅基地集体所有权，巩固农村土地集体所有制根本地位。保障宅基地农户资格权，维护农民居住权益，尊重农民主体地位。适度放开宅基地使用权，彰显宅基地价值，赋予农民更多财产权益，以促进农村土地制度的改革深化，有利于真正实现城乡的融合发展。
参考文献：
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［4］祁全明.乡村振兴战略与农村闲置宅基地的开发利用——以休闲农业与互联网农业为例［J］.理论月刊，2018（07）:123-129.
［5］宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计［J］.法学评论，2018，36（04）:142-153.
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