政机关代表国家行使权力，因其特殊地位，行政执法很容易沦为“命令一服从”模式。 但是，行政权的强制作用并非总是万能的，它会由于行政相对人的某些抵制而降低功效。行政机关也并不总是运用强制手段来实现行政目的,它还可以运用其他一些行政手段来使相对 人一方主动参与实现行政目的。行政合同和行政指导便是其中最重要的两种手段。
行政合同的产生使行政机关与相对人一方的关系由不对等的地位变为近乎对等和相
互合作的地位。行政机关通过行政合同来实现行政意志，实现公共目的，行政相对人一方则 通过履行行政合同来获取一定的利益，并在一定程度上实现自己的社会价值。行政机关可以 根据需要单方面解除合同;相对人一方虽无此特权，也不能对之提出异议，却可以要求行政 机关对因解除合同造成的损失给予赔偿或补偿。有法学者认为:“在一些方面，行政合同中 相对一方当事人的地位，要比司法合同中当事人的地位更为优越。”行政合同具有的平衡作 用由此可见。
行政指导是国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的行政相对人运用非强 制性手段，获得相对人的同意或协助，指导相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政 目的。一般来说，行政管理相对人对于行政指导，没有必须服从的义务，这就体现了行政指 导的非权力性
在行政执法过程中，淡化权力意识，注重“人和"因素，往往可使行政执法收到更好的 效果。如果调节好了行政机关与相对人一方的关系，平衡二者之间的权利义务，并尽可能将 双方置于对等的地位，有效使用行政合同、行政指导等行政手段，就能提高广大公民参与实 现行政目的或自觉服从行政意志的意识，调动他们遵守法律的积极性和主动性。
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