学校：湖北汽车工业学院
作者：饶倩
摘要：农村土地制度改革是实施乡村振兴战略的制度保障。“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”是深化农村土地制度改革、健全城乡融合发展体制机制的重要内容。各地响应国家号召开始因地制宜的积极探索和丰富“三权分置”的具体实现形式，然而，发展必遇困境，各地在宅基地改革过程中都遇到了各种各样的困难。结合乡村振兴的大背景，花园村有条不紊的厘清思路，分析“三权分置”改革实践中存在的法律困境及成因，花园村宅基地负责人林主任因地制宜设计出科学合理的具体路径，旨在促进农村宅基地“三权分置”权能的实现，深化农村土地制度的改革，从而真正实现城乡融合发展。工作开展以来，花园村盘活了闲置的宅基地和农房，打通了农村土地入市的通道，健全了被征地农民的保障机制，激活了农村振兴主体、资源要素、市场活力，为乡村产业发展、脱贫攻坚等提供了有力支撑。
（一)调研背景及目的
近年来，随着城镇化的快速推进，大量农村人口不断向城镇转移，宅基地闲置荒废、一户多宅、隐形流转等低效利用问题，已成为农村土地管理的焦点与难点问题，阻碍了乡村振兴战略目标的实现。为此，我国开始实施农村宅基地“三权分置”的改革策略，以适应我国城镇化、农民市民化的发展趋势。三权分置着眼解决的是现代农业的资源配置问题，重点解决三农问题，助力乡村振兴，意义非常重大。2018年中央一号文件指出:“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”
（二）精心调研，看清现状
经过调研发现，当前农村闲置、超占宅基地普遍存在，且有不断增长的趋势，制约了宅基地的优化利用，主要表现在以下三个方面:
1.城镇化水平提高，两栖居民逐年增加，闲置宅基地也不断增加
目前，农村宅基地利用率低下，老的闲置地在继续扩大的同时，新的闲置房也在不断增加。有的是农户子女户口迁出，已不在本村从事农业生产，原住宅长期空闲；有的是由于父母去世而遗留下来的房子；还有的是因为建了新房而未拆旧宅等等。由于以上原因而拥有多处空宅的农户在农村为数不少，这在很大程度上制约着农村宅基地的最大化、最优化利用。
其次，“两栖居民”逐年增加，有一大部分农户拥有城乡两种不同权属性质住宅。近几年来，由于经济水平快速发展，城镇化水平不断提高。一是农民进城务工买房呈快速发展之势，并且富裕起来的农户考虑到子女将来就学、工作等原因，会优先在城镇购买商品房。据有关部门预测:未来十年，全国从农村转移出来的人口将在1.5亿人以上，这一发展趋势势必造成农村人口的减少，多数自然村落人员稀少，将出现大量的闲置宅基地。另一方面部分城镇居民在拥有城镇一套或多套住宅的前提下，又想方设法到农村去改建住房，一般会以在农村生活的父母名义将原有房屋重新拆建，其内在原因有两种:一是老宅因年久失修变成危房而需修建；二是纯粹为了生活舒适，周末或退休后可以休闲、度假建成高档别墅。尤其以武康县城周边居多，这与国家提出的“城镇建设用地增加必须与农村建设用地减少相挂钩”的政策相悖。
2.少批多占、建新不拆旧，超面积使用宅基地逐年上升
自1999年新《土地管理法》颁布实施，规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。随后，我省也出台了相应办法，规定了宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地）:“使用耕地的，最高不超过125平方米；使用其他土地的，最高不得超过140平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米。”至此，这一法律制度沿用至今。但是这一制度具体又执行的如何？从调查近三年建房数据显示，农户超占建房比例达审批总量的80%以上，建新不拆旧达到易地新建审批量的70%以上，其严峻态势可想而知。
3.新村建设落后，农民建房缺少相关实施规划
我省在2003年开始，开展了“千村示范、万村整治”工程，其切入点是从村庄环境整治和布局调整入手，撤并小型村，拆除空心村，缩减自然村，并在此基础上对村庄进行规划，建设中心村。但笔者体会，这五年下来，我县的“千村示范、万村整治”工程主要以村庄环境整治为主，道路、文化、医疗、环保等各项基础设施有明显改善，但在村庄布局调整方面变化不大。虽然部分行政村已编制村庄布局规划，但大多是各级干部拍出来的，没有经过民意调查表决，更没有经过村民代表大会讨论通过，造成很多规划只是表面漂亮，内在却无法或很难实施，仍旧停留在纸上谈兵阶段。由于规划无法有效实施，造成规划一个样，建房又另一个样，村民建房到哪里，村庄规划也跟着调整到那里，缺少了村委会的统一规划实施，村民建房也变成单打独斗，极不协调。
其次，多年来“重外延扩张，轻内部挖潜”的农村居民点发展模式也导致宅基地的粗放利用。从近几年农民建房情况看，老宅基占而不用，又要求在路边、村边、集镇周边等三边地带建房者甚多，很多村民中请易地新建的土地一般都是在自家责任田或自留地，并且每块地块有大有小很不规则，需要和别家互换土地或经济补偿才能落实地基，产生相邻矛盾也增多。建房的位置、方位、间距上也由村民自己决定的多，听信风水先生的多，听从政府规划的少，出现了多占、移位、无序建房的现象，有新房无“新村”，造成土地的极大浪费。
（三）数据统计，寻找突破
实践团队以“集体经营性建设用地入市和宅基地‘三权分置’的农民意愿”为主要调研内容，对花园村以及周边的一些村落的两百多户村民进行了入户问卷调查，搜集有效问卷一百四十五份。调查发现，百分之四十的农民响应农村土地制度改革的意愿较强，参与农村土地改革的热情较高。花园村秉持“坚守底线先行先试”的原则，深入推进宅基地制度改革，将宅基地制度改革与易地扶贫搬迁、美丽乡村建设结合，部分村小组实现了统一规划、统一修建农民住宅小区，促进了土地节约集约利用，改善了村容村貌，并且通过集体经营性建设用地入市，引进企业，激发了乡村振兴活力，促进了村集体资产增值和农民增收。
根据调查成果，实践成员认真整理资料，集思广益，对调研地区提出以下几点建议：首先，加大农村土地制度改革政策宣传力度，提高村民对农村土地制度改革政策的认知程度，让农民吃上参与农村土地改革的“定心丸”，使村民由“要我参与”转为“我要参与”；其次，创新完善土地经营权放活方式，在尊重农户的意愿基础上探索创新更多的土地使用权放活的有效途径；最后，探索多样化的集体经营性建设用地入市收益分配方案和宅基地退出补偿方案。
(四)规划方式，共谋发展
宅基地“三权分置”改革成果关系到乡村振兴战略的整体局势，其改革成效与乡村振兴战略目标实现与否休戚相关，因此，宅基地“三权分置”的路径破解成为农地改革的核心问题。根据土地承包经营权“三权分置”改革的实践经验，首先需要将土地政策上升为法律规定，为农村宅基地合法流转奠定基础。
4.1宅基地“三权分置”的创设应有明确的法律依据。《民法典》的出台已使“三权分置”政策在土地承包经营权领域得以施行，这将在提升集体土地利用率方面产生重要的推动作用。然而，“三权分置”在宅基地领域还没有加以规定和落实。农村土地“三权分置”涉及各方主体的财产权益，宅基地“三权分置”势必会冲击我国宅基地制度现有的法律框架。因此，需要法律的确认和保护。目前，我国关于农村宅基地制度的相关规定主要体现在《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律规范中，法律规范内容分散且供给不足，无法从根本上全面保障农村宅基地“三权分置”的有效实施，从而导致农村房屋流转受到诸多限制、宅基地大量闲置以及由此带来的一系列宅基地管理秩序混乱等现象。
4.2坚持社会主义市场经济的方向，实现公平与效率的统一。继续实行“一户一宅”，有面积限额，体现公平，合理保障农民住房用地；同时实行有偿使用制度，允许合法的宅基地使用权随房产买卖流转。宅基地有偿使用的政策，要体现本集体成员与非成员的差别，面积限额以内和以外的差别，新老宅基地的差别，内部价与市场价的差别，对非本集体成员使用宅基地不仅要收取更高费用，而且要规定使用期限，用经济手段促进土地的节约集约利用。
4.3尊重所有者的权益，实现所有权与使用权的有机统一。在宅基地使用权流转实现的收入，由集体与户分成；建立宅基地公共基金，用于村庄公共设施建设和对纯农户的宅基地有偿使用补贴。坚持宅基地“属于本集体成员集体所有”，宅基地使用、流转等重大事项“依据法定程序经本集体成员决定”，并由“集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。明晰本集体成员身份，健全集体经济组织及其运行规则，保证宅基地所有权和使用权权利的正确行使。
4.4瞻前顾后，面向未来，区别对待，使改革的设计具有可行性和可持续性。为此，要研究农村居民点的演变趋势和宅基地消亡的条件与途径，实行分类指导。现在可以看出，当前农村居民点的发展趋向在城镇化地区，乡村化地区和生态涵养地区各有不同，产业结构、人口构成、居住方式会有明显差别，因而在宅基地利用的政策上需要区别对待。
综上，农村宅基地制度改革是一件复杂的系统工程，不仅需要国家层面完善相关法律，同时，还应该有相应的配套体系，包括建立清晰的产权制度、自愿有偿退出制度、村民自治管理制度等。宅基地“三权分置”改革在现实工作中是一个整体工程，也是当前农村工作的难点，也是基层所面临的难点问题。处理好这个问题，事关社会稳定，事关人民群众的切身利益，事关建设社会主义新农村大局。国土资源部门尤其是基层所更应该结合实际，创新思路，切实保障人民群众的合法权益，从而促进社会主义新农村建设，共谱构建和谐社会新篇章。
参考文献
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3.刘守英，熊雪锋.经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁———四川省泸县宅基地制度改革案例研究. 中国农村经济，2018（6）:2～20
4.孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩. 法学评论，2005（4）:25～30
5.桂华，贺雪峰.宅基地管理与物权法的适用限度. 法学研究，2014（4）:26～46
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